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A.1.1.4. Gestão Escolar a) Enquadramento jurídico A legislação que se reporta à gestão escolar está dispersa por uma grande variedade de diplomas legais. Nos seus aspectos fundamentais, a gestão das escolas dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e do ensino secundário é regulada pelo Decreto-Lei 769-A/76, elaborado pelo I Governo Constitucional — pelo conhecido ministro Sottomayor Cardia —e as numerosas alterações posteriores apenas lhe introduziram modificações de natureza pontual. As escolas do 1º ciclo continuam a reger-se pelo Despacho 68/74 com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Despacho 40/75, que têm vindo a ser alterados pontualmente por circulares emanadas por diversos directores gerais do ensino básico. No modelo vigente, a direcção das escolas do 1º ciclo nos estabelecimentos de ensino com mais de dois lugares docentes cabe ao conselho escolar, composto por todos os docentes em serviço na escola, independentemente do seu estatuto; e nas escolas até dois lugares esta responsabilidade cabe a um dos professores, como encarregado de direcção. Nas escolas com mais de seis lugares participam ainda no conselho escolar representantes das associações de pais e também um representante do pessoal não docente. O conselho escolar reúne uma vez por mês e elege de dois em dois anos de entre os seus membros o respectivo director. Este tem as funções de representar a escola, presidir às reuniões do conselho escolar, executar as suas deliberações e assegurar todas as ligações entre a escola e o exterior. Quando as escolas têm 16 ou mais lugares os directores podem, a seu pedido, ser dispensados de serviço lectivo. Nas escolas onde não exista conselho escolar, os professores devem fazer parte do conselho escolar do estabelecimento do ensino primário oficial mais acessível. É também possível formar um conselho escolar agrupando as escolas mais próximas ou com afinidades. Entre as funções do conselho escolar estão as de carácter didáctico-pedagógico, mas, na prática, ao reunir-se apenas uma vez por mês, este orgão acaba por se ocupar essencialmente dos problemas burocráticos e administrativos. No modelo vigente para as escolas do 2º e 3º ciclo e secundário, o governo é feito por conselhos pedagógicos e conselhos directivos. Os conselhos pedagógicos são criados no pós 25 de Abril com o intuito de regular o funcionamento algo anárquico das comissões de gestão que se tinham formado espontaneamente para substituir os antigos reitores e directores. Estes conselhos detêm legalmente o poder de definir as orientações pedagógicas da escola, cabendo aos conselhos directivos executar as suas determinações. Os conselhos directivos, pelo seu lado, têm poderes suspensivos em relação às decisões dos conselhos pedagógicos, cabendo-lhes o exercício da autoridade administrativa (Barroso, 1991a). Os conselhos directivos são constituídos por representantes dos docentes (que detêm a maioria), alunos e funcionários, eleitos pelos respectivos corpos. Institui-se o princípio da colegialidade, embora o cargo de presidente do conselho directivo tenha uma certa proeminência. Quando não surge qualquer candidatura para o conselho directivo existem mecanismos alternativos para a sua nomeação, que passam por uma votação prévia na escola de nomes de professores, escolhendo o Ministério da Educação um professor de entre os mais votados. O conselho pedagógico tem funções de direcção pedagógica da escola, nomeadamente no que respeita a métodos de ensino e formas de avaliação. É constituído por todos os delegados de grupo e coordenador dos directores de turma, sendo presidido pelo presidente do conselho directivo. No ensino secundário, o conselho pedagógico chega a ter perto de 30 membros (devido ao grande número de opções e variantes), sendo muito pouco funcional. Nas escolas do 2º ciclo é um órgão menor (com cerca de 10 elementos), mas nas escolas básicas 2,3 tem também mais de duas dezenas de membros. Os delegados de grupo têm um duplo estatuto: por um lado eles são os representantes do grupo no conselho pedagógico e por outro lado são responsáveis pela gestão pedagógica da sua área disciplinar. Em 1987 há uma alteração legislativa, determinando-se a entrada de representantes dos pais e dos alunos no conselho pedagógico. Com esta medida procura-se integrar novos elementos num orgão já existente, sem fazer grandes alterações nas suas funções e modo de funcionamento. Outra iniciativa, da mesma época, foi a criação de conselhos consultivos incluindo representantes da comunidade. Nenhuma destas medidas chega a vingar, e na maior parte dos casos, embora continuando a existir na lei, não estão a ser aplicadas na prática. A gestão financeira das escolas foi flexibilizada em 1989, dando relevância a um orgão até então muito apagado —o conselho administrativo. Foi também introduzida flexibilidade noutros domínios (inclusive o curricular) mas as escolas não o souberam ou não puderam aproveitar. Depois uma longa e conturbada gestação, surge um novo modelo de gestão através do Decreto-Lei 172/91. Entre 1992 e 1995 este modelo é experimentado em cerca de 50 estabelecimentos dos diversos níveis de ensino. Passa a existir um conselho de escola, como orgão máximo de decisão, sendo a gestão corrente assegurada por um director executivo escolhido por aquele conselho. É também criada a figura de chefe de departamento, numa tentativa de reduzir a dispersão disciplinar. Os departamentos abarcam vários grupos e o chefe de departamento é uma espécie de coordenador dos delegados de grupo. Este modelo introduz o conceito de área escolar para os estabelecimentos de educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico, definindo para cada uma delas os mesmos órgãos que para os estabelecimentos de ensino dos 2º e 3º ciclos e ensino secundário. O novo modelo de gestão pretende provocar uma ruptura com o modelo anterior em dois aspectos fundamentais: (a): consagrando a abertura ao meio, através da introdução no conselho de escola de representantes dos pais, das autarquias, dos sectores económico-sociais e dos sectores culturais (muito embora salvaguardando uma maioria de professores); e (b) substituindo um orgão colegial, o conselho directivo, por um orgão unipessoal, o director executivo (que escolhe, por sua vez, dois adjuntos). O poder dentro da escola deixa de depender quase em exclusivo dos professores para passar a reflectir melhor as características da comunidade onde esta se insere, traduzindo uma maior diversidade de modos de se relacionar com a educação. No entanto, este modelo assenta no pressuposto que o principal problema na gestão das escolas é o déficite de competência técnica e que este problema se resolve com a introdução de um gestor. Pode questionar-se, no entanto, se as questões da gestão pedagógica, que são as mais determinantes na vida da instituição escolar, não ficam fortemente comprometidas. Pode igualmente perguntar-se se este discurso sobre a falta de competência técnica dos conselhos directivos não poderá ter como consequência a desvalorização de muitas soluções intuitivas correntemente praticadas. A criação dos departamentos tem sido criticada porque corresponde a impor uma lógica rígida, a partir de cima, desadaptada da dinâmica das próprias escolas e desadequada em relação às suas especificidades. Na prática, as escolas que adoptaram o modelo experimental optam por uma solução de continuidade escolhendo quase sempre para director executivo um dos seus docentes (frequentemente o ex-presidente do conselho directivo). Um outro sinal preocupante de desadaptação do modelo experimental da demografia e da cultura escolar é o facto que os conselhos directivos predominantemente femininos (57% de mulheres contra 43% de homens) dão lugar a directores executivos predominantemente masculinos (72% de homens contra 28% de mulheres). Para além do modelo que resulta da época de Sottomayor Cardia e do novo modelo que continua a ser usado pela grande maioria das escolas que o experimentaram, existe ainda um outro enquadramento legal para as escolas em regime de instalação. No entanto, na sua maior parte, as escolas não seguem em muitos aspectos importantes a legislação existente. As práticas de gestão são muito diferenciadas: muitas escolas não têm alunos ou funcionários nos conselhos directivos, outras não têm os conselhos consultivos a funcionar e todas elas fazem leituras muito próprias das competências e funções dos diversos órgãos. O funcionamento das escolas insere-se no enquadramento geral do sistema educativo. De acordo com a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei 46/86) este “deve ser dotado de estruturas administrativas de âmbito nacional, regional autónomo, regional e local, que assegurem a sua interligação com a comunidade mediante adequados graus de participação dos professores, dos alunos, das famílias, das autarquias, de entidades representativas das actividades sociais, económicas e culturais e de instituições de carácter científico” (Art. 43º-2). Esta Lei (no seu Art. 44º-1), define as competências da administração central como sendo: de concepção, planeamento e definição normativa do sistema educativo; de coordenação global e avaliação da execução das medidas da política educativa; de inspecção e tutela; definição dos critérios gerais de implementação da rede escolar, da tipologia das escolas e seu apetrechamento, bem como das normas pedagógicas a que deve obedecer a construção de edifícios escolares; garantia da qualidade pedagógica e técnica dos vários meios didácticos. Pelo Decreto-Lei 361/89 foram definidas as competências das direcções regionais de educação (DRE) como “serviços intermédios entre a administração central e as escolas, com funções de integração das actividades educativas ao nível regional e abarcando as áreas pedagógica, de pessoal docente e não docente, dos equipamentos e recursos educativos e do apoio sócio-educativo. Foram ainda criadas, para posterior definição, no âmbito de cada DRE, estruturas municipais ou intermunicipais de coordenação de área educativa (CAE). As DRE neste momento asseguram a rotina do funcionamento do sistema (excepto na parte financeira). São órgãos de execução (não de concepção, que continua nos departamentos centrais). No entanto, as DRE não têm competências ao nível da inspecção, que continuam a residir apenas no orgão central da inspecção geral de educação. No que respeita ao 1º ciclo, com a entrada em funcionamento das DRE, foram extintas as direcções dos distritos escolares, que exerciam funções administrativas (Despacho 40/75). Mantêm-se, no entanto, em funções as delegações escolares (a nível concelhio, excepto nas zonas urbanas de Lisboa e Porto), perante quem as escolas primárias respondem. Ainda ao nível do ensino básico, parece não estarem muito claras as obrigações das autarquias locais perante as escolas no que diz respeito ao equipamento, quer em termos de edifícios, quer de materiais pedagógicos. Uma simples reparação de um vidro partido n uma escola do 1º ciclo tanto pode ser feita no dia imediato como levar mais de um mês a ser realizada. As respostas das autarquias às solicitações das escolas e dos professores são muito diferenciadas, registando-se tanto casos muito positivos como casos muito negativos. Na prática, estas respostas dependem sobretudo de relações pessoais e da maior ou menor sensibilidade dos autarcas em funções aos problemas educativos. Finalmente, há a referir que, a nível nacional foi instituído, com funções consultivas, o Conselho Nacional de Educação. Este organismo, que tem um representante das associações de professores, tem vindo a exercer um papel relevante na definição da política educativa, emitindo pareceres sobre as questões mais polémicas (avaliação, nova gestão, acesso ao ensino superior, etc.). b) Aspectos de funcionamento Os conselhos pedagógicos nunca conseguiram assumir um papel determinante na condução da vida das escolas nos seus aspectos de direcção pedagógica. Nuns casos são sobretudo palco de disputas pelo poder. Noutros são pouco mais do que uma correia de transmissão de informações entre os conselhos directivos e os grupos. E, noutros, são essencialmente uma base de apoio dos conselhos directivos para a realização de actividades específicas de cunho administrativo ou extra-curricular. No início dos anos 80 há, apesar de tudo, uma certa revitalização dos conselhos pedagógicos, com a entrada em funcionamento da formação em serviço. Estes órgãos assumem responsabilidades na formação e avaliação dos futuros professores, ganhando com isto bastante poder. Os professores em formação começaram a desenvolver actividades para a escola levando ao desenvolvimento da noção de “projecto educativo de escola”. Nos conselhos pedagógicos surgem “secções de formação”, que têm uma actividade significativa, mas que rapidamente estagnam porque a condução da formação em serviço (rebatizada de “profissionalização em exercício”) é entregue pouco depois às instituições do ensino superior. E, finalmente, estas secções entram em profunda decadência com a criação dos centros de formação das associações de escolas. O duplo estatuto do delegado de grupo, como representante do grupo no conselho pedagógico e como responsável pela gestão pedagógica da disciplina tem um efeito perverso, levando a que a segunda função seja completamente subordinada à primeira. Como resultado, o delegado de grupo acaba na prática por conduzir uma gestão pedagógica reduzida aos seus aspectos burocráticos. Também os conselhos escolares no 1º ciclo nunca conseguiram assumir o papel de liderança pedagógica das escolas, identificando e analisando problemas, concebendo e desenvolvendo projectos, discutindo questões e propondo actividades de animação pedagógica. Esta situação tem vindo a ser agravada desde que, a partir dos finais dos anos oitenta, a obrigatoriedade de duas reuniões mensais passou apenas para uma. Esta é normalmente absorvida por questões burocráticas e administrativas de interesse imediato. Esta situação sugere a necessidade do reforço da gestão pedagógica intermédia. Trata-se de um tipo de função especializada (diferente da leccionação desta ou daquela disciplina), que exige competências nos domínios da supervisão, desenvolvimento e gestão curricular e animação pedagógica. Os executantes desta gestão intermédia têm sido até aqui sobretudo os delegados de grupo, com poucos poderes em relação ao corpo que representam. É de ponderar se os responsáveis curriculares não devem possuir poderes mais efectivos, retirando a sua legitimidade duma nomeação superior —sendo a sua escolha feita por exemplo por concurso público. Nestas condições deixariam de se confundir as funções de gestão pedagógica com as funções de representação dos professores, essas sim, necessariamente com carácter electivo. Todas as escolas têm, implícito ou explícito, o seu projecto educativo que resulta de um processo interno de afirmação, protagonizado por sectores mais ou menos amplos da escola organizados em torno dos seus órgãos de gestão, junto dos professores e alunos, face à comunidade local e à administração do sistema educativo (Barroso, 1991b). No entanto, quando formalmente explicitados, estes projectos tendem a incidir essencialmente no domínio do extra-curricular: tudo se passa como se as escolas não assumissem o curricular como competência sua, adaptando o currículo nacional e aproveitando as suas zonas menos condicionadas. No essencial, a organização pedagógica da escola actual baseia-se no pressuposto de um ensino centrado na transmissão de conteúdos de carácter vincadamente disciplinar a grupos homogéneos de alunos (Barroso, 1991a). Mas a evolução do ensino aponta cada vez mais para uma mudança profunda deste pressuposto, assumindo o desenvolvimento de capacidades, atitudes e valores um papel tão ou mais importante que a aquisição de conhecimentos. Os saberes passarão mais e mais a ser construídos pelos próprios alunos no decurso de actividades significativas, incluindo a realização de projectos e trabalhos interdisciplinares. Por isso, se sente de modo cada vez mais forte a necessidade de uma profunda reformulação das estruturas de funcionamento e gestão da escola. A lógica de organização pedagógica tradicional do 2º ciclo em diante é baseada na tríade 1-1-1 (um professor lecciona uma disciplina numa sala de aula). Uma lógica idêntica aplica-se também ao 1º ciclo em que cada professor lecciona a sua turma, dentro da sua sala de aula e desejavelmente a um ano de escolaridade, sem qualquer trabalho de equipa e, em muitos casos, sem contacto com os outros professores da mesma escola que leccionam o mesmo ano de escolaridade. Ultrapassar esta lógica implica fomentar o trabalho de equipa interprofessores, promover a articulação interdisciplinar e diversificar os espaços de aprendizagem. A questão da natureza própria das organizações escolares continua a ser objecto de discussão. Tende hoje a reconhecer-se que as escolas são uma espécie de “anarquias organizadas”, e que a definição de objectivos e metas nas escolas não tem o mesmo poder de arrastamento que tem noutro tipo de organizações. A evolução recente, não só da escola como de toda a sociedade parece indicar que se caminha para uma situação em que as instituições educativas venham a assumir uma maior autonomia, havendo também uma mais forte participação da comunidade no seu funcionamento (Barroso, 1996). Resta saber quais os termos organizativos que estes aspectos poderão assumir e os processos que se poderão desencadear para lá chegar. No que respeita ao sistema educativo no seu conjunto, podemos considerar que a implementação das direcções regionais não representou uma verdadeira descentralização mas apenas uma desconcentração, pois as entidades regionais não retiram a sua legitimidade de órgãos políticos regionais mas do poder central, por quem são nomeadas e exoneradas. Tem-se verificado, na prática, que as DRE têm funcionado de acordo com o perfil do seu director, tendo em alguns casos realizado um verdadeiro trabalho de dinamização pedagógica com promoção de projectos, de formação de professores, etc. e noutros casos tendo-se limitado a gerir rotineiramente o sistema. Por outro lado, não tem sido fácil na prática distinguir até onde devem ir as competências das DRE e onde terminam as competências dos órgãos centrais (em especial os departamentos do ensino básico e secundário). A nova organização administrativa dos serviços não foi ainda totalmente implementada. No 1º ciclo continuam a funcionar as delegações que até à criação das DRE respondiam perante as direcções escolares (a nível distrital). Estas foram extintas com o aparecimento das DRE, mas as delegações mantêm-se, embora sem a necessária cobertura legal. Na prática, continuam a funcionar com as mesmas estruturas e o mesmo pessoal e as escolas do 1º ciclo respondem perante elas. Aparentemente, as delegações são tacitamente reconhecidas pelas DRE e respectivos CAE. Continuam a ter um grande poder perante os professores e as escolas sendo lá que os professores se dirigem para justificar as faltas, pedir autorizações de licença para formação, licença sabática, etc. A relação entre as escolas do ensino básico e as autarquias, nomeadamente as escolas do 1º ciclo, tem vindo a ser diferente de concelho para concelho e dentro do mesmo concelho tem dependido da pessoa (ou pessoas) que exercem o poder no momento. Assim temos concelhos em que as escolas são convidadas a apresentar no início de cada ano lectivo listagens das suas necessidades a que as autarquias tentam dar resposta e outros em que nada acontece. Em resumo, entre as grandes questões de gestão do sistema de ensino com incidência directa no ensino das diversas disciplinas (e, em particular da Matemática), salientamos: • Como pode ser elaborado um projecto pedagógico de escola claramente orientado para a esfera do curricular? • Como promover uma efectiva e produtiva relação entre a escola e a comunidade? • Como estimular lógicas de organização diferentes da tradicional, envolvendo articulações interdisciplinares, cooperação de docentes e uso de espaços diversificados? • Como promover uma efectiva cultura de participação (de docentes e não-docentes) na gestão dos estabelecimentos de ensino? • Que estruturas podem favorecer a colegialidade entre os professores e que mecanismos de supervisão e dinamização da actividade docente devem ser criados, tanto ao nível da gestão do topo como da gestão intermédia? • Sendo funções das DRE “assegurar a coordenação e articulação horizontal e vertical dos diferentes níveis de ensino não superior”, até que ponto isso tem sido realizado? • Como implementar uma verdadeira descentralização da gestão do sistema educativo, de forma que as escolas e os professores saibam a quem se dirigir para solicitar resposta à necessidade da existência dos recursos educativos nas escolas de todos os níveis de ensino? Bibliografia Barroso, J. (1991a). Modos de organização pedagógica e processo de gestão: Sentido de uma evolução. Inovação, Vol. 4, Nº 2-3, pp. 55-86. Barroso, J. (1991b). Entre a reforma curricular e reforma da gestão: A emergência do estabelecimento de ensino. In II Colóquio Nacional: A Reforma Curricular em Portugal e nos Países da Comunidade Europeia, Lisboa. Barroso, J. (1995). Para uma cultura de participação na escola. Lisboa: IIE. Barroso, J. (1995). Organização pedagógica e disciplina escolar: Uma abordagem sócio-histórica. Colóquio Educação e Sociedade, Nº 10, pp. 75-98. Barroso, J. (1996). Da exclusão escolar dos alunos à inclusão social da escola: Que sentido para a territorialização das políticas educativas? Forum Nacional de Projectos —PEPT 2000, Contra a Exclusão Escolar, Lisboa. |
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